Réflexions sur le processus de décentralisation au Mali (1ere Partie)

Publié le par SAYONCOUL

Monsieur Abdrahamane F. BAGAYOKO

Consultant en Management du Développement Social

 

INTRODUCTION

 

Décentralisation se présente comme un mode de distribution territoriale du pouvoir et de gestion de proximité et est généralement combinée avec d’autres outils comme la déconcentration.

En effet, la décentralisation consiste en « un transfert de pouvoirs de l'État vers une personne morale de droit public distincte de lui »[i] ; d’autres voient dans la décentralisation, « une volonté politique légitimant les compétences locales »[ii]. Plus concrètement, elle se traduit par  un mouvement de décentrement  de la prise de décision et des actions publiques, avec une multiplication des centres de décision et de gestion de la vie économique et sociale et des acteurs impliqués. Elle renvoie à la mise en place de nouveaux modes de régulation plus souples fondés sur la proximité et l’efficacité.

Ce concept, dans le cadre de la mission de décentralisation du Mali se  définit comme « le retour de l’Administration à la maison » pour dire qu’avant l’arrivée des Blancs il y avait une autonomie locale comme mode de gestion des royaumes avec leurs provinces vassales et la colonisation avait tout centralisé, pratique maintenues par les Etats post coloniaux.

Depuis l’accession du Mali à l’indépendance, le 22 septembre 1960, la construction de la décentralisation, quoique figurant dans toutes les constitutions, a été constamment différée en raison des craintes des élites politiques et administratives et au profit de l’unité nationale.

Bien qu’ayant  été considérée par les gouvernements successifs comme un facteur d’importance stratégique pour le développement du pays et la légitimité du pouvoir, en particulier pour les régions  défavorisées et au regard de la nature géographique du pays, il a fallu attendre 1992[iii]

pour que le gouvernement du Mali affiche sa volonté effective de reformer profondément l’organisation administrative territoriale du pays de manière à lui imprimer, de façon irréversible, un caractère nettement décentralisé et ce, suite à la conférence nationale dont les conclusions ont mis en exergue la volonté irréversible des maliens de faire de la décentralisation une réalité. C’est dire par là qu’à cette conférence, la décentralisation fut au cœur des états généraux et a été considérée à l’unanimité comme un axe stratégique pour entreprendre la construction du futur Etat malien. C’est au cours de cette même conférence qu’ont été opérés les grands choix qui fondent aujourd’hui les processus démocratiques et de développement en cours au Mali.

 

En effet, ce changement profond du système administratif local consistait à émanciper les circonscriptions communales et régionales et à leur transférer un certain nombre de compétences qui, jusqu’alors étaient détenues par l’Etat. « C’est cette phase ultime dans l’approfondissement de la politique de décentralisation que l’on appelle à terme la régionalisation »[iv] ; bien que selon l’encyclopédie Encarta 2008, la décentralisation est un terme synonyme de la régionalisation. Partant de ce qui précède, il convient de signaler d’ores et déjà que la régionalisation au Mali est au stade de la communalisation (terme employé par Ousmane SY dans son livre mentionné en bibliographie) précédant la régionalisation proprement dite qui se trouve à l’étape embryonnaire.

La décentralisation dans ce même ordre d’idées,  découle d’un vœu pieux, celui de réaliser une démocratie à la base qui est devenue une exigence dans un pays où le pluralisme des idées et la diversité culturelle et ethnique ne doivent épargner aucune frange de la population. Ce vaste mouvement décentralisateur est  considéré au Mali, à l’instar de bons nombres de pays, comme un sous-produit et un catalyseur de l’ancrage de la démocratie.

Problématique de base :

Si ailleurs dans les pays en développement, la décentralisation s’avère être de véritables alternatives de gestion territoriale et reconnues ainsi comme outils de gestion publique plus démocratique et efficace, qu`en est-il de la situation au Mali où le volontarisme  politique s’avère davantage déterminent quant à leur mise en œuvre ? Autrement dit, Quels sont les facteurs ayant sous tendu ce choix politique ? Quel état des lieux peut-on en faire après plus d’une décennie de leur mise en œuvre ? Partant de là, à quelles perspectives s’ouvre t-il ce choix politique?

En effet, pour une analyse détaillée de cette problématique et dans le souci d'avoir une approche dynamique, il semble opportun d’étudier dans une première partie, le Cadre théorique de la décentralisation au Mali ; dans une seconde et dernière partie, de mettre en exergue la pratique de la décentralisation à la lumière des textes, et ce dans toutes ses dimensions.

Objectifs du travail :

L`objectif général de cette étude est d`arriver à comprendre la situation actuelle de la décentralisation et régionalisation au Mali dans tous ses aspects tout en confrontant textes à la réalité, ses acquis et le chemin qui lui reste à parcourir pour son ancrage effectif.

Outre cet objectif général, ce travail vise à atteindre les objectifs spécifiques suivants :

-           Mettre en exergue les raisons qui ont sous tendu cette volonté politique de décentralisation ; 

-           Présenter les grands tournants du processus de la décentralisation au Mali ;

Et Procéder à une analyse AFOM (Acquis, Faiblesses, Opportunités et Menaces) du processus de la décentralisation assortie des perspectives et recommandations pour sa bonne marche.

En ce qui concerne la méthodologie adoptée, il convient de signaler que nous avons principalement fait recours à l`analyse documentaire (ouvrages d’approches théoriques, rapports d’études de cas et d’enquêtes, divers manuels et sites web) pour mener à bien ce travail.

 

I - Cadre théorique de la décentralisation au Mali

    I-1- Les Motivations et les Fondements de la politique de décentralisation

Dans un document intitulé : « Cadre d’une nouvelle dynamique de démocratisation et de développement » Monsieur Ousmane Sy ancien Chef de la Mission de Décentralisation et des Réformes Institutionnelles, structure chargée d’assister les nouvelles autorités dans la conception et la préparation de la mise en œuvre de la réforme, justifiait le choix de la décentralisation en ces termes :

« Aujourd’hui, avec l’instauration d’une démocratie pluraliste et la construction d’un Etat de droit en cours, les maliens ont-ils d’autres choix que d’envisager la mise en œuvre d’un système administratif plus juste, respectant la diversité et les particularismes territoriaux, toutes choses qui fondent la grandeur de la nation malienne depuis des millénaires. L’aboutissement du processus de décentralisation sera certes long, difficile et émaillé de crises multiples et multiformes à gérer, mais face aux enjeux qu’il représente, avons-nous d’autre alternative ? Mon intime conviction est non ! »

Pour sa part, le Président Alpha Oumar Konaré (de 1992 à 2002), déclarait à propos de la Décentralisation que : « Pour le Mali la dernière grande réforme de cette fin de siècle est la décentralisation qui demeure la plus grande justification politique de la démocratisation ».

D’autres justifications sou tendaient cette volonté politique sans précédent. Il s’agit de :

-Refonder l’Etat et Favoriser la Démocratie : Pendant des années, l’Etat malien perdit toute crédibilité et sort très affaibli des événements du 26 mars 1991. Cependant, il ne saurait y avoir de décentralisation réussie sans un Etat compétent et efficace. Il s’agit alors de reconstruire un Etat qui respecte le nouveau contexte institutionnel avec une société civile, une classe politique et des collectivités locales et régionales. Le grand défi est de réussir à « réconcilier le pays légal et le pays réel ».

-Développement à partir de la base : Depuis l’indépendance, les questions de développement ont été abordées comme dépendant surtout de la mobilisation de ressources extérieures alors que le développement c’est d’abord et avant tout mobiliser les ressources humaines, matérielles et financières du pays lui-même et favoriser l’émergence d’initiatives des divers acteurs. Chaque collectivité territoriale devient ainsi un espace d’initiatives en matière de développement. En octroyant aux collectivités décentralisées des compétences et des ressources propres.

- Question de la rébellion du nord : La décentralisation, en plus de tout ce qui a été dit, fut conçue comme une des seules bases de véritable négociation dans la recherche de solutions à la rébellion qui sévissait à l’époque dans les régions du Nord. Appliquer le principe de la libre administration aux régions du Nord et étendre ce système administratif à l’ensemble du pays apparaît comme la meilleure solution, à la fois au problème de la rébellion au Nord et à la prévention de semblables crises de revendication identitaire et de révoltes contre l’Etat central sur le reste du territoire.

      I-2- Aperçu chronologique du processus de décentralisation

La décentralisation telle vécue au Mali actuellement, est un phénomène  relativement récent puisque ce n’est qu’à la suite des évènements du 26 mars 1991, que la décentralisation a franchi de façon décisive une nouvelle étape au Mali, par son option consacrée par le Titre XI de la Constitution. La 3è République venait ainsi de favoriser l’accélération de la décentralisation devenue partie intégrante du processus de démocratisation, un cadre et un élément essentiel de toutes les réformes en cours au Mali.

Depuis l’indépendance jusqu’à cette période, le processus de décentralisation était  timide et n’arrivait réellement pas à dépasser le stade d’affirmation des principes[v].

Lesdits évènements ont bouleversé l’ordre ancien et réveillé chez le peuple malien une exigence de transparence et de responsabilisation effective des populations dans la gestion des affaires publiques ou locales. L’orientation normative de ces nouvelles réalités pose avec acuité la nécessité de la mise en œuvre « d’un système administratif ou l’Etat accorde à d’autres entités juridiquement reconnues l’autonomie financière et de gestion dans des conditions prévues par la loi » (le journal d’information et de réflexion sur la décentralisation février 1994 in Centre Djoliba, p. 6).

En effet, le régime du Comité de Transition pour le Salut du Peuple (CTSP) qui va du 26 mars 1991 au 7 juin 1992, auteur de la démocratie pluraliste et multipartite au Mali, va remettre sur les rails la politique de décentralisation.

Ainsi, l’adoption de l’ordonnance N° 91-039/P-CTSP qui abroge l’ordonnance N° 77-45/CMLN du 12 juillet 1977 déterminant les circonscriptions administratives et les collectivités territoriales de la République du Mali, affirme dans son article premier que le territoire de la République du Mali comprend : le district de Bamako (divisé en six communes) et huit (8) régions dont celle de Kidal nouvellement créée. Ces régions sont divisées en cercles, les cercles sont constitués d’arrondissements ou communes.

Le processus de la décentralisation va connaître un bond sous le régime du multipartisme intégral et de la démocratie pluraliste en cours depuis le 08 juin 1992.

C’est dans cette optique qu’est est élaborée en 1993, la loi fondamentale en matière de décentralisation au Mali. Il s’agit de la loi N° 93-008 du 11 février 1993 relative aux conditions de la libre administration des collectivités locales. Selon les dispositions de l’article 1er de cette loi « dans le respect de l’unité nationale et de l’intégrité du territoire, les collectivités territoriales de la République sont : les régions, le district de Bamako, les cercles, les communes urbaines et les communes rurales ». Aussi, stipule t-il « La région, le district de Bamako, le cercle et la commune urbaine ou rurale sont dotés de la personnalité morale et de l’autonomie financière ». De même, dans son article 20, elle stipule qu’aucune collectivité ne peut établir ou exercer de tutelle sur une autre collectivité. Il ressort que les circonscriptions administratives mêmes déconcentrées de l’Etat n’avaient donc plus de raison d’être des subdivisions du territoire. Alors, elles disparaissent et se font remplacer par des groupements humains et territoriaux autonomes, dotés de la personnalité morale et de l’autonomie financière.

Ainsi comme le révèle Djimé Diallo[vi] « il n’y a pas relation de subordination hiérarchique entre régions, cercles et communes. Il s’agit d’échelons administratifs de compétences différentes, mais chacun étant totalement responsable dans son domaine de compétence » (Djimé Diallo, 1995, P. 30).

Un autre acte très important de ce texte est le transfert de l’exécutif, puisque toutes les collectivités décentralisées vont dorénavant pouvoir disposer d’un exécutif propre.

Selon les dispositions de l’article 5 de ladite loi, les collectivités s’administrent librement par des assemblées ou conseils élus. L’assemblée ou le conseil de la collectivité territoriale élit en son sein un organe exécutif dont la composition est fixée par la loi. Toutefois, cette loi tâche de soumettre l’action des collectivités territoriales au contrôle de l’Etat (art 18).

Le processus de la décentralisation dépasse le stade des affirmations de principe pour rentrer dans une phase de concrétisation notamment à travers la création de la mission de décentralisation en 1993.

Par ailleurs la loi N° 95-034/AN-RM du 12 avril 1995 relative au code des collectivités territoriales va préciser la loi du 11 février 1993 déjà mentionnée. Celle - ci sera modifiée par la loi N° 96-006 du 16 octobre 1996.

Cette loi du 12 avril 1995 détermine les institutions des collectivités, les conditions de nomination et les attributions des représentants de l’Etat au niveau des collectivités territoriales ainsi que les finances des collectivités.
Ce sera avec la loi N° 96-050 du 16 octobre 1996 portant principe de constitution et de gestion du domaine des collectivités territoriales qu’on assiste à la création massive des communes sur toute l’étendue du territoire national.

       I-3- Architecture de l’organisation territoriale :

Selon le schéma institutionnel de la décentralisation au Mali (assorti de ces différents textes) produit et présenté par la Direction Nationale des Collectivités Territoriales (DNCT) et la Cellule de Coordination Nationale (CCN) nous avons:
- (1) les communes formées par les fractions et villages, administrées chacune par un conseil communal qui élit en son sein un maire et ses adjoints, qui forment le bureau communal, l’organe exécutif qui rend compte au conseil communal. Le conseil communal choisit en son sein deux représentants au conseil de cercle. Il existe au total 703 communes (dont 684 nouvelles et 19 anciennes) avec 10 540 conseillers. L’Etat est représenté au niveau de la commune par un sous-préfet (nommé) qui joue le rôle d’appui-conseil, d’assistance et de chef des services déconcentrés.

- (2) Après la commune vient le cercle qui est administré par un conseil de cercle dont l’élection des membres se fait au suffrage direct et qui élit en son sein un président et deux vice-présidents. Le conseil de cercle choisit en son sein les représentants à l’assemblée régionale (le nombre dépend de la taille du cercle). On compte au total 49 cercles avec 1 524 conseillers dont 23 dans le District de Bamako. Le préfet représente l’Etat au niveau du cercle, il assure la tutelle il contrôle la légalité des actes posés par les communes et joue le rôle de chef des services déconcentrés.

- (3) Ensuite vient la région où légifère une assemblée régionale dont les membres sont élus au suffrage direct. Cette assemblée présente un président et de vice-présidents tous élus. Il y en a en tout huit (8) plus le district de Bamako, avec 148 conseillers régionaux. Le représentant de l’Etat au niveau de la région s’appelle Gouverneur. Il assure la tutelle et contrôle la légalité des actes posés par les cercles, joue un rôle d’appui-conseil technique et de chef des services déconcentrés régionaux.

- (4) Enfin nous avons la Nation où les collectivités territoriales sont représentées par un haut conseil des collectivités élus au suffrage direct et qui élit en son sein un président et des vice-présidents. A ce niveau l’Etat est représenté par le ministre de l’administration territoriale qui assure la tutelle au sommet. Le ministre est appuyé dans sa tâche par la Direction Nationale des Collectivités Territoriales (DNCT). Chacune des collectivités ci-dessus citées jouit de compétences bien déterminées.

Cette forme d’administration qui fonctionne actuellement au Mali fait dire à beaucoup d’observateurs maliens que la décentralisation est devenue une réalité indéniable.
En somme on peut dire que la troisième république a favorisé la généralisation de la décentralisation sur toute l’étendue du territoire national.

       I-4- Découpage territorial et régional :

Le Découpage territorial et régional en vigueur au Mali, répondant à un certain nombre d’enjeux (enjeu d’ordre administratif, politique,  économique, social et culturel), obéit de même à un certain nombre de critères qui l’ont sou tendu. D'après le manuel de découpage, les principaux sont: les critères socioculturels, les critères démographiques, ceux de distance et d'accessibilité pour les chefs lieux de commune, les critères de viabilité économique et les critères géographiques et spatiaux, la volonté de vivre ensemble et l’existence de liens de solidarité.

Selon l’art1 de la loi N° 95-034/AN-RM du 12 avril 1995 portant code des collectivités territoriales, « les collectivités territoriales de la République du

Mali sont : les régions, le district de Bamako, les cercles, les communes urbaines et les communes rurales. La région, le district de Bamako, le cercle et la commune urbaine ou rurale sont dotés de la personnalité morale et de l’autonomie financière ».

Plus concrètement, les collectivités territoriales se situent à trois niveaux : Les régions, les cercles et les communes.

Pour ce qui est des régions[vii], le Mali est divisé en 8 régions administratives en plus du district de Bamako : Kayes, Koulikoro, Sikasso, Ségou, Mopti, Gao, Tombouctou et Kidal.

Bamako possède un statut particulier. Le district de Bamako rassemble 6 communes.

Les régions sont gérées par un conseil régional. Les conseillers régionaux sont élus par les conseillers communaux et de cercles.

Quant au cercle, la loi stipule que le cercle est une collectivité territoriale regroupant plusieurs communes, dotée d’une personnalité morale et bénéficiant de l’autonomie financière. Les cercles se placent en dessous des régions dans la hiérarchie territoriale. Il y a 49 cercles.

Le conseil de cercle est composé de membres élus par les conseillers communaux pour un mandat de 5 ans.

Enfin viennent les communes qui sont au nombre de 703 dont 37 communes urbaines et 666 communes rurales.

La commune urbaine ou rurale est une collectivité décentralisée dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière.

La commune urbaine se compose essentiellement de quartiers. La commune rurale se compose essentiellement de villages et/ou de fractions.

Une fraction est incluse dans une commune et regroupe des populations nomades.

 

 

II- La pratique de la décentralisation à la lumière des textes 

(A suivre)


 

[ii]-F. Menard, In recherches sociales, N°141 Janv.-Mars 1997, P 47.

[iii]Année ayant suivi les évènements du 26 mars 1991 qui  ont amené la 3e république et dont la date constitue  un tournant décisif dans l’évolution politique du pays

[i]- Voir en annexe la pléthore de textes y afférents depuis l’indépendance.

[ii]- Chroniqueur politique et Auteur de « La décentralisation : Rendre son âme au Mali profond », édition Mundekèra, juillet 1995.

[iii]- Voir en annexe la carte des régions du Mali

[iv]- Sommet triennal des villes et collectivités locales africaines tenu à Marrakech du 16 au 20 décembre.

[v]- Code des collectivités territoriales (LOI No 95-034/AN-RM DU 12 AVRIL 1995), loi No 93-008 AN-RM DU 11 février 1993 sur l’Administration des collectivités territoriales


 



 

 

Commenter cet article